Grondbeleid

Systematiek grondexploitaties
Een grondexploitatie (officieel grondexploitatiecomplex volgens BBV-artikel 52d) is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan waarbij de kosten en opbrengsten in de tijd zijn gefaseerd en daarmee onder invloed staan van rente en inflatie. De bevoegdheid voor het uitwerken, opzetten en vaststellen van een grondexploitatie ligt bij de raad, tenzij de omzet van de grondexploitatie kleiner is dan € 2,5 miljoen. Dan geldt voor Den Haag dat het college bevoegd is om de grondexploitatie vast te stellen en wordt de grondexploitatie aan de raadscommissie(s) gestuurd. Een grondexploitatie omvat onder meer een jaarlijks te actualiseren grondexploitatiebegroting. Als deze actualisatie zich beperkt tot ondergeschikte punten (bijvoorbeeld vervanging van geraamde kosten door werkelijke kosten of prijsontwikkeling van civiele werkzaamheden) kunnen de wijzigingen worden verwerkt in de reguliere planning- en control cyclus.

Wanneer tijdens de uitvoering wordt afgeweken van de plankaders zoals opgenomen in de laatste bestuurlijk vastgestelde grondexploitatie en bij grote financiële afwijkingen, moet op grond van artikel 6 van de Verordening Beheersregels Grondexploitaties en Strategisch Bezit, gemeente Den Haag 2018, de grondexploitatie inclusief een geactualiseerd projectdocument worden herzien en bestuurlijk worden vastgesteld.

Het saldo van een grondexploitatiebegroting (de netto contante waarde) geeft het verwachte financiële resultaat van het project. Is het saldo bij de start negatief dan dient hiervoor dekking te worden gevonden. Deze dekking wordt toegevoegd aan de Voorziening Negatieve Plannen (VNP). De VNP dient het verwachte verlies van alle negatieve grondexploitaties samen te kunnen opvangen. Leidt een herziening van een operationele grondexploitatie tot een financiële verslechtering van het project dan dient hiervoor eveneens (aanvullende) dekking te worden gevonden.

Bij de start van een grondexploitatie wordt een financiële risicoanalyse opgesteld. Is deze negatief dan dient een storting in de Reserve Grondbedrijf (RGB) plaats te vinden.

In de Verordening beheersregels grondexploitaties en strategisch bezit, gemeente Den Haag 2018 (RIS298629) zijn nadere bepalingen die van toepassing zijn bij grondexploitaties opgenomen. Naast deze verordening is de Algemene verordening Financieel beheer en Beleid gemeente Den Haag 2019 (RIS300591) en de afzonderlijke Nota Grondbeleid 2019 (RIS302035) van toepassing. Bovendien moet worden voldaan aan het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, waar hier eerder naar verwezen is.

Portefeuille
Per medio 2020 telt de portefeuille 45 grondexploitaties waaronder twee gemeentelijke grondbanken (Grondbank Vroondaal en Grondbank Regentesse Zuid). Daarnaast is sprake van een viertal deelnemingen die een grondexploitatie voeren:

• GEM Vroondaal,
• Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV),
• Industrieschap Plaspoelpolder (IPP), en
• Bedrijvenschap Harnaschpolder (HP).

Het programma zoals ook opgenomen in de grondexploitaties van de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) 2020 ziet er als volgt uit.

Het aandeel van de grondexploitaties in het totale woonprogramma voor Den Haag is beperkt. Vanaf 2020 wordt bouwrijpe grond aangeboden voor 4.149 woningen. Dit is 13% van het totale aanbod in Den Haag. Het aandeel sociale/goedkope woningen in grondexploitaties is met 1.135 woningen slechts 4%.

De overige niet-woningbouwfuncties (bedrijven, kantoren en horeca) zit met een totale omvang 165.000 m2 bvo op een percentage van 13% van het totale aanbod in Den Haag. Het overgrootste deel van het te ontwikkelen programma is dus in particuliere handen.

Kijkende naar de prioritaire gebieden, dan springt Binckhorst voor woningbouw uit boven de andere gebieden. Voor de sociale sector staat dit voor elk gebied op gelijke hoogte, met uitzondering van het CID. Binckhorst is echter beperkt door het plafond van reserveren. Volgens deze norm is momenteel niet meer dan ca. 400 woningen reëel. Kantoren en bedrijven doen het goed in Binckhorst, maar voert het CID de boventoon als het gaan om commercieel vastgoed (13.000 m2 bvo). De maatschappelijke voorzieningen als onderdeel van de categorie “Overig”, blijft met ca 14.000 m2 bvo in grondexploitaties achter in vergelijking met de private sector met ca. 90.000 m2 bvo voor bestaande onderwijsfuncties en dienstverlening. Er zijn echter wel gemeentelijke plannen voor gronduitgifte voor deze functies, zoals een nieuw politiekantoor.

Saldo en jaarschijven
De netto contante waarde van de grondexploitatieportefeuille na de begrotingsretraite (juni 2020) is vastgesteld op € 164,0 mln. negatief.

Het totaal aan verwachte verliesgevende (negatieve) grondexploitaties bedraagt bij de Begroting
2021 – 2024 € 171,1 mln. Dit is eveneens de hoogte van de Voorziening negatieve plannen (VNP).

Het plansaldo van alle plannen in de grondexploitatieportefeuille tezamen is met € 7,3 mln. verslechterd ten opzichte van de programmarekening 2019. De positieve grondexploitaties zijn met € 0,1 mln. verslechterd en de negatieve grondexploitaties met € 7,2 mln.

De voornoemde verslechtering van € 7,2 mln. bestaat onder andere uit:
-   de herziening van Noordelijk Havenhoofd  waarvoor cf. collegebesluit (RIS305353) € 0,5 mln. vanuit REIS 2019 doteert aan de VNP.
-   besluiten van het college op de begrotingsretraite (juni 2020) die gevolgen hebben voor de grondexploitatieportefeuille met een negatief effect van € 3,6 mln. Voor dit bedrag zal een dotatie worden gedaan aan de VNP uit “groei met groei” middelen.
-   Het resterende reguliere negatieve effect van de negatieve grondexploitaties van € 3,1 mln. wordt gedoteerd aan de VNP ten laste van de RGB.

Het nadelig saldo van € 7,3 mln. wordt voor € 1,1 mln. verklaard als gevolg van de herziening Scheveningen Haven (Noordelijk Havenhoofd), waarvan € 0,5 mln. gedekt vanuit REIS en € 0,6 mln. uit de RGB.

De actualisatie van de overige grondexploitaties heeft een nadelig effect van € 2,6 mln. Dit nadelig effect wordt voornamelijk veroorzaakt door een hogere bijdrage aan de kosten van de parkeergarage van Scheveningen Haven en in mindere mate door tegenvallers bij Petroleumhaven, Noordboulevard Scheveningen, Trekvlietzone en Assumburgweg. De ontwikkelingen in de kostenpost bouw en woonrijp maken zijn voor de gehele portefeuille beperkt tot ca € 1,3 mln. Tegenover de toename van verwervingskosten, plankosten en vertragingseffecten staan ook een aantal meevallers. Zoals het  wegvallen van kosten in Scheveningen Haven voor de kadeconstructie derde haven, en hogere grondopbrengsten in Scheveningen Haven, Spuikwartier en Vroondaal. In de vertrouwelijke bijlage MPG 2020 zijn meer uitgebreide projectrapportages opgenomen van de 27 operationele grondexploitaties met een omzet groter dan € 2,5 mln. en van de vier verbonden partijen.

Om voor diverse projecten rondom de Utrechtsebaan in de toekomst verdere tunnelplannen niet uit te sluiten, heeft het college bij de begrotingsretraite ingestemd met een voorstel voor een voor-investering in de grondexploitatie Grotiusplaats. Het effect hiervan is € 3,6 mln. negatief.

Het college heeft in de begrotingsretraite ook ingestemd met een gemeentelijke bijdrage voor het KJ-plein (fietsenstalling. In de komende maanden wordt bepaald voor welk deel de grondexploitatie daarmee belast moet en mag worden.  Daarom is dit voorstel niet verwerkt in bovenstaande cijferopstellingen. In de jaarrekening 2020 zal de uiteindelijke verwerking worden toegelicht. Besluiten rondom dekking van andere projecten worden later in het jaar geëffectueerd en hebben pas op dat moment invloed op de hoogte van de VNP.   

De nog te maken kosten vanaf 2021 worden geraamd op € 213 miljoen en de nog te realiseren opbrengsten vanaf 2020 zijn begroot op € 189 miljoen. De huidige grondexploitatieportefeuille heeft een looptijd tot en met 2029.

Het aandeel van de gebieden CID, Binckhorst en Zuidwest bedraagt 50% van de totale kosten en 60% van de totale opbrengsten. De verwachting is dat vanaf 2024 vrijwel alleen nog grondexploitaties in deze prioritaire gebieden operationeel worden. De percentages zijn dan opgelopen tot 90% voor de kosten en 100% voor de opbrengsten.

Reserve Grondbedrijf
De Reserve Grondbedrijf (RGB) is de financiële (risico) buffer voor het Grondbedrijf. De reserve is nodig om te voorkomen dat tekorten binnen het grondbedrijf de gemeentelijke financiële huishouding verstoren. In geval van verslechtering van het grondexploitatiesaldo bij de jaarlijkse actualisatie, wordt vanuit de RGB een dotatie gedaan aan de voorziening negatieve plannen (VNP) om de verslechtering op te vangen. Anderzijds wordt positieve saldi bij afsluiten en bij tussentijdse (verplichte) winstneming van grondexploitaties aan deze reserve toegevoegd. Als er sprake is van een (verplichte) tussentijdse winstneming (in een positieve grondexploitatie) of een positief saldo bij afsluiting van een grondexploitatie vloeit het bedrag  naar de RGB.

Daarnaast dient de RGB de financiële risico’s die samenhangen met zowel de gemeentelijke grondexploitaties als de grondexploitaties van de deelnemingen, klusobjecten en de verrekening van de verwachte eindsaldi van de af te sluiten grondexploitaties op te vangen. Dit betreft de optelsom van project specifieke risico’s en marktrisico’s. Beide typen risico’s worden gelijktijdig met de grondexploitaties geactualiseerd. Ook wordt de verplichte jaarlijkse onttrekking uit de RGB voor het budgettair kader in de prognose betrokken.

In de MPG 2020 is becijferd dat de benodigde weerstandscapaciteit per 1-1-2025 tussen de € 20,7 mln. en € 24,1 mln. ligt. De geprognotiseerde stand van de RGB is per 1-1-2025 € 22,0 mln. De stand van de RGB ligt dan € 1,3 mln. boven het minimum om de risico’s op grondexploitaties en verbonden partijen af te kunnen dekken.

In de aannames voor de vijfjaarsprognose RGB wordt ook rekening gehouden met de verwachte af te sluiten positieve plannen, verwachte tussentijdse winstneming op positieve plannen en voorziene vrijval. De verwachting is dat dit in totaal € 8,8 mln. is.

In onderstaande grafiek, afkomstig uit de MPG 2020, wordt de vijfjaarsprognose van de weerstandscapaciteit weergegeven.

Anterieure overeenkomsten en exploitatieplannen

Wanneer de gemeente door een planologische wijziging (bijvoorbeeld een nieuw bestemmingsplan) een nieuwbouwplan mogelijk maakt van een initiatiefnemer op diens eigen grond is de gemeente op basis van afdeling 6.4 Wet ruimtelijke ordening (Wro) verplicht om de kosten die zij maakt voor het bouwplan te verhalen op de initiatiefnemer. Het gaat hier dan bijvoorbeeld over plankosten of bouwrijp maken en inrichten van de openbare ruimte, zoals die ook voorkomen in gemeentelijke grondexploitaties. Het verhalen van de kosten moet verzekerd zijn voordat de planologische wijziging in werking treedt. De gemeente kiest hierbij voor het sluiten van een anterieure overeenkomsten met de initiatiefnemer. Een dergelijke overeenkomst wordt gesloten op basis van vrijwilligheid. De basis voor het kostenverhaal is de plankostenscan (ministeriële Regeling plankosten exploitatieplan 30 januari 2017) vastgesteld.

Lukt het sluiten van een anterieure overeenkomst niet (tijdig), dan zullen de gemeentelijke kosten via een exploitatieplan (artikel 6.12, lid 1 Wro) verhaald worden op de initiatiefnemer(s). Daarbij kan de gemeente niet gedwongen worden om eigen financiële middelen in te zetten mocht de exploitatieberekening per saldo negatief uitpakken. Als de gemeente niet bereid is om het financieel tekort zelf te dekken zal zij geen medewerking verlenen aan het initiatief.

De BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten) regelgeving geeft aan op welke wijze kosten en bijdragen op basis van anterieure overeenkomsten en exploitatieplannen financieel dienen te worden verwerkt. Om aan de regelgeving te voldoen, bestaat in de Haagse administratie de activiteit Faciliterend grondbeleid. De kosten die de gemeente maakt en de bijdragen (anterieur en op basis van het exploitatieplan) die zij ontvangt worden verantwoord op de activiteit Faciliterend grondbeleid. Indien de gemeentelijke kosten niet volledig worden verhaald, biedt de reserve Faciliterend Grondbeleid dekking. De verwachting is dat over de aanduiding van de reserve, bij vaststellen van de begroting, positief besloten wordt. (Zie verder de toelichting op de reserves bij deze programmabegroting).

In de Omgevingswet, die naar verwachting per 1-1-2022 in werking treedt, staat het omgevingsplan centraal. Dit is een nieuw instrument dat op den duur het bestemmingsplan zal gaan vervangen. In het omgevingsplan wordt ook het kostenverhaal opgenomen.

Bij wijze van pilot is het omgevingsplan Binckhorst (bestemmingsplan met verbrede reikwijdte) op 7 maart 2019 in werking getreden. Hierin is het kostenverhaal in een Beleidsregel Kostenverhaal als bijlage van het Omgevingsplan Binckhorst geregeld en maakt het deel uit van het vergunningentraject. Een anterieure overeenkomst wordt niet toegepast. De Beleidsregel Kostenverhaal geeft vooraf inzicht in de bijdrage. De bijdragen worden toegevoegd aan de Reserve Binckhorst, van waaruit vooral investeringsprojecten openbare ruimte worden gedekt.

Samenwerking met derden, deelnemingen

Naast de uitgifte van gemeentegrond en het faciliteren van particuliere plannen op grond van derden, werkt de gemeente ook samen met private partijen of andere publieke partijen.
Gesproken wordt over Publiek Private Samenwerking (PPS), waarbij de gemeente met de andere partij(en) afspraken maakt over het programma en het delen van regie en risico.

Gemeente Den Haag werkt met zowel private als publieke partijen samen. Met private partijen kan dit op basis van diverse contractvormen (publiek Private Samenwerking; PPS). Met publieke partijen kan dit op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). De gemeente maakt hierin met de andere partij(en) en/of ander gemeenten afspraken over het programma en het delen van regie en risico’s.  
Over deze zogenaamde deelnemingen wordt separaat gerapporteerd in de paragraaf Verbonden partijen.

De gemeente neemt deel aan vier deelnemingen met een gezamenlijke grondexploitaties: Bedrijvenschap Harnaschpolder (HP), Industrieschap Plaspoelpolder (IPP), Vroondaal en Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV).
Voor deze deelnemingen (met gezamenlijke grondexploitaties) schat de gemeente haar eigen financiële risico’s. Als deze niet gedekt kunnen worden vanuit een verwacht positief eindresultaat moet dit risicoaandeel worden opgevangen door de Reserve Grondbedrijf.

De vier gezamenlijke grondexploitatie hebben een totaalprogramma niet-woningbouw van 579.000 m2 bvo en 58,1 ha grond (kavels) een economische doelstelling. Van dit programma wordt nog 21,4 ha grond uitgegeven, waarvan 18 ha in HP en 3 ha in IPP. Daarnaast resteert er nog een programma van 8.000 m2 bvo.

Van de 10.000 woningen in OCWV en Vroondaal, wordt nog grond uitgegeven voor de bouw van een kleine 1.300 woningen. Voor 260 woningen in OCWV en 1.000 woningen in Vroondaal.